Si parla tanto ultimamente di Sblocca Italia, ma siamo sicuri che il nodo della questione sia questo? Qual è la realtà disastrosa che si cela dietro il sistema degli appalti in Italia? Abbiamo provato a fare un po’ di chiarezza in mezzo a questo oceano di burocrazia devastante, scarsa efficienza legislativa e meccanismi che si inceppano ovunque tra la corruzione e la collusione tra le aziende.
Avevamo già parlato di appalti non molto tempo fa in questo articolo, cercando di dare una spiegazione plausibile al perché di questi tempi biblici e spiegare quali difficoltà concrete si riscontrano nell’esecuzione di un appalto.
Oggi vogliamo trattare invece l’aspetto inerente la garanzia dell’esecuzione. Come, lo Stato Italiano, tutela i propri investimenti in termini di infrastrutture e grandi opere?
Perché in Italia è così difficile vedere un’opera a compimento? Chi è che paga se questa non viene realizzata? Chi sono i responsabili? Su chi si rifà la collettività?
Tutte domande a cui non è per nulla facile dare risposta, per via della scarsezza di informazioni sul web e per un problema di coerenza tra quelle reperibili. Sta di fatto che abbiamo indagato non poco e abbiamo provato a farci un’idea più o meno chiara, anche sulla base delle best practices in fatto di gestione di grandi appalti, per lo più riscontrabili oltreoceano, in particolare USA.
Questo articolo non intende approfondire tutti gli ambiti che interessano il sistema degli appalti, poiché per ovvie ragioni di spazio, tempo e complessità, non sarebbe possibile condensare in poche righe una materia vastissima, senza tra l’altro disporre delle competenze tecniche necessarie per affrontarla.
Di contro, si cercherà di rendere più “accessibile” un tema abbastanza astruso, con l’obiettivo di dare quanto meno una spolverata al quadro generale e analizzare i macro-problemi insiti nel sistema di gestione degli appalti in Italia. L’approccio utilizzato è appunto quello di un comune cittadino che cerca di informarsi e sbrogliare una matassa sino ad oggi poco comprensibile ai più.
Come riporta Italia Oggi:
Un rischio degli appalti pubblici è che l’impresa aggiudicataria non completi l’opera.
Per rimediare negli Stati Uniti si usano i performance bond, che costituiscono una garanzia assicurativa sull’esecuzione dell’opera: l’aggiudicatario sottoscrive un polizza che impegna una controparte (il surer) a completare il lavoro nei tempi e costi promessi dall’aggiudicatario, in caso di inadempimento di quest’ultimo. Il surer ha, pertanto, tutto l’interesse a scremare il mercato e a far pagare un prezzo più alto a quelle imprese ritenute meno affidabili.
Negli Stati Uniti, le stazioni appaltanti impongono un bond pari all’integrale valore del contratto e il rischio di mancato completamento dell’opera passa dalla pubblica amministrazione al surer.
Inoltre l’asta al prezzo più basso con esclusione automatica è il formato di gara ottimale.
Nel sistema italiano, invece, si chiedono polizze fideiussorie di una compagnia di assicurazioni o un istituto creditizio, che garantiscono dai danni derivanti dall’inadempienza dell’impresa. Secondo la ricerca Bankitalia il sistema italiano è meno soddisfacente, in quanto l’annullamento del rischio di inadempimento richiederebbe fideiussioni di valore elevato che, tuttavia, ridurrebbero notevolmente la liquidità delle imprese e sarebbero sostenibili solo da poche di esse con grandi dimensioni.
Pertanto, generalmente è possibile chiedere soltanto fideiussioni che coprano una piccola parte del valore del contratto e quindi il rischio di mancato completamento non viene interamente traslato sul garante, ma continua a rimanere in parte sulla pubblica amministrazione.
Partendo dal presupposto che, nonostante le numerose riforme che hanno interessato il settore negli ultimi anni, il sistema italiano degli appalti pubblici risulta caratterizzato da un’elevata frammentazione ed esposto in misura considerevole ai rischi di collusione, corruzione e rinegoziazioni successive con gli aggiudicatari dei contratti. Altre carenze riguardano la progettazione degli interventi. Dopo l’analisi del quadri d’insieme la ricerca di Bankitalia formula alcuni suggerimenti.
Il primo è di eliminare, per ridurre i rischi di collusione tra le imprese, il ricorso all’esclusione automatica delle offerte anomale, purché unitamente al rafforzamento dei presidi contro i rischi di inadempimento dell’aggiudicatario, in particolare attraverso l’introduzione di forme di accentramento del processo di valutazione dell’anomalia delle offerte, l’innalzamento degli importi attualmente previsti per le polizze fideiussorie prestate dagli offerenti e la piena operatività della garanzia globale di esecuzione.
Il secondo suggerimento è quello di una maggiore attenzione per la progettazione degli interventi attraverso la centralizzazione di tale attività e l’adozione di normativa tecnica di dettaglio, per gli appalti più semplici.
Il terzo suggerimento è di una maggiore valorizzazione del criterio selettivo basato sull’offerta economicamente più vantaggiosa e da migliore disciplina del dialogo competitivo per gli appalti complessi, al fine di assicurare in maniera più efficace un contenimento dei costi per la p.a. che si associ ad adeguati livelli qualitativi dell’opera pubblica.
Infine, per bilanciare la maggiore discrezionalità attribuita alla p.a., si dovrebbe intervenire per un rafforzamento delle misure di contrasto ai fenomeni di corruzione, specie attraverso la riorganizzazione degli organismi di attestazione, un inasprimento dei controlli relativi alla sub-contrattazione e una maggiore trasparenza delle informazioni
Qualcosa in realtà si è provato a fare. Dal giugno 2012 entra in vigore il performance bond anche in Italia…il problema è che nessuno sappia che fine abbia fatto questa garanzia. Come riporta un interessante articolo de “il Sole 24 Ore”:
Altro che «garanzia globale di esecuzione». A dispetto del nome altisonante, o anglofono, il performance bond ha tutta l’aria di potersi tramutare in un boomerang per le grandi opere italiane, rischiando di uccidere nella culla le maxigare in programma dall’8 giugno in poi.
A partire dalla fine del periodo transitorio previsto dal regolamento appalti, il performance bond diventerà obbligatorio in tutti i contratti di appalto affidati a general contractor e negli appalti integrati di importo superiore a 75 milioni. Rientrerà invece nelle facoltà delle stazioni appaltanti richiedere la garanzia globale per i contratti di semplice esecuzione di importo superiore a 100 milioni.
Il problema? Assicuratori, riassicuratori e banche non hanno alcuna voglia di concedere una garanzia che li obbliga a garantire che l’opera verrà certamente portata a termine. Come? Impegnandosi a trovare un sostituto (anzi due) in caso di inadempienza, perdita dei requisiti o fallimento del primo appaltatore e rimanendo esposti al rischio di pagare il prezzo dell’intera opera nel caso in cui non riesca a completare il cantiere per cui è stata attivata la garanzia.
Conseguenza? Il rischio che dall’8 giugno in poi le gare per grandi opere finiscano per rimanere nel cassetto delle stazioni appaltanti o andare deserte per l’impossibilità di trovare sul mercato un soggetto disposto a fornire la garanzia globale è tutt’altro che remoto.
«Ci sono due aspetti da tenere in considerazione – dice Giuseppe D’Avenio direttore bonding Italia di Atradius –. Il primo è di ordine quantitativo e riguarda la capacità di garantire copertura al sistema. Il secondo è che il performance bond ci chiede di trasformarci da assicuratori in general contractor, svolgendo un ruolo che esula completamente dal nostro oggetto sociale, che di certo non include il compito di selezionare imprese capaci di portare a termine un appalto».
Secondo le stime circolate negli ultimi mesi i performance bond da emettere a copertura delle grandi opere italiane comporterebbero per banche e compagnie assicurative un’esposizione di circa 30 miliardi di euro, contro un flusso di premi annuali contabilizzati dell’intero comparto operante nel ramo cauzioni di poco superiore a 500 milioni. «Questi numeri – sottolinea Silvano Bonelli, Head of engineering department di Munich Re, uno dei principali protagonisti del settore riassicurativo mondiale – bastano da soli a spiegare la prudenza con cui compagnie e riassicurazioni hanno deciso di affrontare il problema».
Parlare di prudenza, a questo punto è un eufemismo. La realtà è che con tutta probabilità, quando tra pochi giorni scatterà l’obbligo di garantire la realizzazione delle grandi opere tramite performance bond, non si troverà una sola compagnia disponibile a rilasciare la «garanzia globale». In tempi di credit crunch è difficile, se non inutile, aspettarsi un atteggiamento diverso dalle banche.
«Per quanto ci riguarda – aggiunge Laura Palazzo, responsabile canale commerciale bonding Italia di Atradius – non forniremo questi tipi di garanzia e visto che dall’8 giugno anche fornire una “provvisoria” per le grandi opere comporta l’obbligo di andare fino in fondo con un performance bond, non daremo più neanche quella in questo tipo di gare». Il risultato? «Senza provvedimenti c’è da aspettarsi che molte grandi gare finiscano per rimanere congelate per un po’ oppure per finire deserte». Per assicuratori e banche – che si aspettavano uno slittamento con il decreto Milleproroghe poi non arrivato – si è cercato di mutuare “malamente” un modello Nordamericano che da noi rischia di non funzionare, tanto per capacità del sistema finanziario-assicurativo che per la cronica sottocapitalizzazione delle imprese di costruzione.
Sul punto il regolamento prevede che l’appaltatore possa anche farsi fornire il performance bond dalla propria società capogruppo, ma la casa madre deve poter vantare un patrimonio netto superiore a 500 milioni. Condizione che in Italia è rispettata da un’impresa o due. Con il che si pone anche un problema di concorrenza e – magari – di una possibile “colonizzazione” del mercato da parte dei big stranieri.
Il nodo della questione è abbastanza complesso, come è possibile dedurre da quanto appena letto. Resta il fatto che non risulta chiaro se il provvedimento legislativo in vigore dal 2012 venga ad oggi rispettato per i grandi appalti, né se esistano istituti di credito che eroghino tale forma di garanzia nei confronti della pubblica amministrazione.
Certo è che “a naso” si avverte un ennesimo episodio di incapacità politica nel tentare di calare soluzioni adottate con successo all’estero, senza un’analisi approfondita del contesto nazionale. Così come è stato fatto in passato con le riforme sul lavoro, tentando improbabili parallelismi col modello americano, la cui economia poggia su pilastri completamente differenti da quello italiano, si cerca di “copiare” e non “adattare”, col rischio di mancare per l’ennesima volta un obiettivo prezioso per il futuro delle infrastrutture sul territorio.
Ad oggi a pagare è interamente la collettività, con un giro di affari che va ad arricchire le tasche di speculatori corrotti e criminalità organizzata, lasciando dietro di sé una scia di opere incompiute che creano un enorme danno economico ai contribuenti ed una conseguente devastazione del territorio, per la quale nessuno paga mai.
Curiosamente, a due giorni dall’entrata in vigore delle misure di “garanzia globale di esecuzione” sugli appalti, arriva un nuovo decreto del 6 giugno 2012, n.73 che rende “Prorogato di un anno il termine fissato dall’articolo 357, comma 5, del D.P.R. 20772010 per l’entrata in vigore dell’istituto del performance bond (garanzia globale di esecuzione). ”
Ok, ma questo significa che dall’8 giugno 2013 comunque l’obbligo di “garanzia globale di esecuzione” risulta attivo. Ad oggi è così? Se così fosse, il rischio di blocco dei grandi appalti sarebbe veramente concreto? Oppure questo allarmismo è frutto della consapevolezza da parte delle aziende e istituzioni italiane di non poter reggere la competizione sul mercato coi colossi internazionali, decisamente più seri e più solidi sotto il profilo economico?
Onestamente se così fosse, non è dopotutto così preoccupante: tra il rischio di colonizzazione e il rischio di vedere affidato l’ennesimo appalto all’ennesima ditta italiana, con l’altissima probabilità di sperperare denaro pubblico, consumare territorio e ingrassare le mafie e la politica corrotta, forse è preferibile la prima.
Lo spauracchio della colonizzazione è tutta superstizione.
Invece dovremmo prendere esempio da loro !
la maggior parte delle opere sono incomplete per colpa di imprevisti che i progettisti “non potevano prevedere”, quindi sarebbe opportuno che tale polizza la stipulasserro i progettisti … poche sono le opere incompiute per fallimento delle imprese